Perspectives économiques régionales et "Echec de l'aide au Développement" en Afrique

Un sage africain d'origine guinéenne, Issa Ben Yacine Diallo, ancien diplomate qui a fait une brillante carrière aux Nations Unies où il a été Directeur de cabinet du Sécrétaire Général Javier Perez de Cuellar et Sécrétaire Exécutif de la Commission Economique des Nations unies pour l'Afrique (CEA) dit de façon pertinente ce qui suit :

"L'avenir de l'Afrique n'est pas prédestiné: il sera ce que les Africains voudront qu'il soit. Il se nourrit d'actes posés aujourd'hui et dépend de leur capacité de réaction aux événements, les questions qu'ils suscitent et les réponses obtenues. Il passe par une démarche prospective, une prise en main de son propre destin et un examen préalable de sa situation et de son évolution possible. Une telle démarche nous enseigne que la roue de l'Histoire tourne sans cesse, avec elle, la bonne et la mauvaise fortune, de telle sorte que rien n'est jamais acquis ou perdu définitivement. C'est à dire que pour l'Afrique, berceau de l'humanité, terre de foi, de culture et de tant de créations éthiques et esthétiques, tous les espoirs sont permis. Il appartient aux Africaines et aux Africaines de faire en sorte que l'avenir soit davantage voulu que subi."

Cette citation est tirée de la quatrième page de couverture de l'ouvrage intitulé "Le Nouvel espace africain et ses fondements" publié en 2005 aux Editions Bruylant de Bruxelles.

Depuis plus de 40 ans qu'ils sont devenus "indépendants de leurs anciennes puissances coloniales", les Etats africains ont toujours lié leur développement à ce qu'on appelle "l'Aide internationale". Cette politique n'a produit aucun développement mais, dans les grands forums internationaux on continue encore d'appeler les pays riches à faire davantage d'efforts et à consacrer au moins 0,7% de leur Produit National brut (PNB) à "l'Aide au développement", objectif qui est loin d'être atteint. D'ailleurs, la part consacrée à cette aide ne fait que diminuer. Selon l'Organisation de Coopération et de Développement Ecomique (OCDE), qui vient de dresser et de rendre public le bilan 2006 de l'aide consacrée par les 23 pays membres de son Comité d'Aide au développment (CAD), l'aide consentie qui ne représente que 0,3% du PNB a baissé de 5,1% entre 2005 et 2006. Seuls quelques pays européens, en particulier le Luxembourg, les Pays Bas et les pays nordiques (Suède, Norvège et Danemark) ont respecté l'objectif fixé par les Nations Unies d'allouer 0,7% du PNB à l'Aide au développement. Quant aux Etats-Unis, même s'ils y ont consacré la plus importante somme (22,7 milliards de dollards dont l'essentiel à l'Irak), leur contrbution a baissé de 20% au cours de la dernière année. La promesse faite par le G8, lors du sommet de Gleneagles en Ecosse en Juillet 2005, de doubler l'aide à l'Afrique d'ici 2010 semble tout simplement oubliée. Aucune augmentation notée en 2006. (Voir le bilan dressé par le CAD de l'OCDE sur ce lien: http://www.oecd.org/document/49/0,2340,fr_2649_201185_38341873_1_1_1_1,00.html

Faudrait-il s'en plaindre ?

Non, absolument pas ! Il est temps de changer les termes de ce débat car ce n'est pas cette aide qui va développer l'Afrique. Il appartient aux gouvernements et aux Etats africains d'élaborer et de mettre en oeuvre de véritables politiques de développement et de redéfinir les rapports qu'ils souhaitent avoir avec les pays dits riches ou développés. Je viens également de lire avec beaucoup d'intérêt un autre rapport élaboré par une Commission d'enquête mise en place par le Sénat du Canada sur le bilan de 40 ans d'aide au Développement(http://www.parl.gc.ca/39/1/parlbus/commbus/senate/com-f/fore-f/rep-f/repafrifeb07-f.pdf). Ses conclusions ne sont nullement des révélations car elles ne font que confirmer ce que tout le monde savait déja. C' est à dire que "Ni les programmes d'aide au développement - lents, mal conçus et dont personne ne rend compte -, ni les institutions d'aide étrangère, y compris l'Agence anadienne de développement international (ACDI), n'ont réussi à améliorer de façon continue la qualité de vie des Africains" et les auteurs notent que "les subventions paralysantes et le protectionnisme du régime de commerce international sont de bons exemples de l'échec de ce qu'on appelle "la communauté internationale".

Toutefois, les auteurs du rapport ont également raison d'ajouter que "la piètre administration publique et le piètre leadership en Afrique même sont de loin les plus grands obstacles à sa croissance et à sa stabilité. Dans bien des cas, la gouvernance des dirigeants africains s’avère inacceptable et pernicieuse. Ce sont les simples citoyens qui en souffrent le plus, même s’ils continuent malgré tout de lutter avec ténacité pour améliorer leur sort."

Ce rapport, fruit d'une longue recherche avec des enquêtes qui ont été menées dans plusieurs pays aussi bien en Amérique du Nord qu'en Europe et en Afrique, d'Ottawa à Prétoria en passant par Washington, Bruxelles, Dakar, Addis Ababa et Nairobi, est très riche. Il jette une nouvelle lumière sur un important sujet de débat pour l'Afrique. Par conséquent, il mérite d'être lu attentivement par "les bailleurs de fonds" mais aussi et surtout par les responsables politiques africains.

Les perspcetives de développement dans le court et moyen terme ne sont pourtant pas aussi mauvaise qu'on pourrait le croire. En effet, le dernier rapport du Fonds Monétaire International sur les Perspectives économiques régionales en Afrique Subsaharienne dresse un tableau optimiste. En 2006 le taux de croissance avoisinait les 5 % aussi et cela même dans les pays importateurs de pétrole qui ont pu conserver quasiment le même taux qu'en 2005, le Zimbabwe étant le seul pays dont le de la région dont le PIB réel a diminué. A l'exception du Zimbabwe, l'inflation a également été maîtrisé soligne le rapport et celamalgrè les difficultés liés à la hausse des cours pétroliers. selon le rapport, si au Zimbabwé, l'inflation a connu une forte hausse atteignat des records de 1000%, dans d'autres pays comme la Guinée, l'Ethiopie, Sao Tomé et Principe, c'est surtout le renchérissement des combustibles et les politiques monétaires expansionnistes qui sont à l'origine des pressions inflationnistes. Le rapport prévoit une forte amélioration de la situation pour 2007. Le taux taux de croissance économique devrait atteindre 6, 75%. Pour plus de détails le rapport est disponible surle lien suivant.

http://www.imf.org/External/Pubs/FT/REO/2007/AFR/FRA/afrf.pdf

L'Aide publique au Développement peut-elle "acheter" des réformes ?

Par Sénami HOUNDETE
Master en Affaires Internationales
Sciences Po Paris

Depuis quelques années, on observe de plus en plus un glissement des politiques d'aide au développement des projets d'investissement traditionnels aux programmes de réformes institutionnelles. Ce fut le cas des projets d'aide au développement destinés à accompagner les pays de l'Europe de l'Est vers les "Acquis communautaires" de l'Union Européenne, mais aussi des politiques entreprises par le FMI et la Banque mondiale pour assurer l'ouverture à l'économie libérale. Selon Bertin Martens (Martens, 1999), ce tournant a commencé dans les années 1980. Les institutions donatrices auraient tout d'abord réalisé que les pays récepteurs ne possédaient pas l'environnement politique, économique et institutionnel adapté pour recevoir les opérations d'aide. En outre, la détérioration de la situation financière des pays en développement aurait à cette époque commencé à alarmer les créanciers tout autant que les débiteurs. Les plans d'ajustement structurels de la Banque mondiale auraient ainsi été mis en place pour orienter l'aide vers la gestion des budgets et de la balance des paiements. Dans le cas de l'Union européenne, de même, les programmes d'assistance technique Phare et Tacis montés au début des années 1990 servent à assurer les transitions institutionnelles des pays d'Europe de l'Est. Mais quels en sont les effets ? A quelles conditions un gouvernement va-t-il entamer une réforme institutionnelle sous la pression de l'aide internationale ?

Nous verrons tout d'abord que l'aide publique au développement peut effectivement être un formidable outil de pression sur les Etats. Dans certains pays où les revenus issus de l'aide internationale peuvent représenter un tiers des ressources financières de l'Etat, comme au Cambodge, ou dans les pays où le poids de la dette est déjà un fardeau insoutenable, les négociations inter-étatiques peuvent devenir cruciales. Alors, l'efficacité de l'aide dépendra des institutions et des jeux entre acteurs ainsi que de la nature des incitations mises en place. Cependant, nous verrons enfin que de véritables réformes, légitimes et durables, ne peuvent être mises en place qu'avec l'implication pleine et entière des acteurs locaux.

1. L'APD est un formidable outil de pression qui peut définitivement laisser des traces durables dans les paysages politiques des pays récepteurs.

1.1. Un moyen de pression puissant

L'histoire de l'aide publique au développement révèle les lourdes instrumentalisations dont celle-ci a été objet. Elle a longtemps permi à la France de garder son "pré carré" malgré les décolonisations, les Etats-Unis en usent et en abusent pour assurer leur "guerre contre le terrorisme": les pays de l'OCDE prêtent aux pays pauvres pour des raisons géopolitiques ou financières. Pour certains pays, comme le Cambodge, l'aide publique au développement fournit jusqu'à un tiers des revenus du pays. Le gouvernement reste donc fortement influençable par les recommendations de la communauté internationale, même s'il est accusé de détenir l'un des plus hauts taux de corruption au monde (130ème rang en 2005). Dans d'autres pays, le poids de la dette peut également peser sur les économies des pays pauvres. 33 % des dépenses publiques servent à rembourser la dette au Mozambique, par exemple. Les pays peuvent alors être sensibles aux propositions d'allègement de dette.

Les projets de réformes institutionnelles sont donc mis en place dans ce contexte. Dans le cas de l'Agence Française de Développement (AFD), par exemple, ces programmes d'appui aux politiques sectorielles sont appelés "aides-programmes". Ils peuvent servir à promouvoir des réformes du secteur urbain, comme à Ouagadougou par exemple où un quartier déshérité a pu être entièrement restructuré avec le soutien des associations locales. Au Togo, l'AFD intervient au niveau gouvernemental dans les domaines suivants: restructuration urbaine, accélération de la croissance, développement des secteurs sociaux, promotion de la bonne gouvernance. En Tunisie, la banque de prêt est même parvenue à influer sur la politique urbaine à l'échelle du pays, en appuyant le renforcement des collectivités locales (prêt, promotion du droit de l'urbanisme et planification de l'investissement). Dans ces cas-là, la maîtrise d'ouvrage appartient aux gouvernements et le maître d'oeuvre est le service technique d'un ministère s'il n'est pas celui d'une entreprise. Les réformes institutionnelles ont ainsi pu être menées à bien dans des contextes favorables, puisqu'un certain nombre de conditions préalables doivent être réunies.

1.2. Mais les effets de l'aide sont fonction de la nature du jeu entre les acteurs

L'aide publique au développement a souvent montré son inefficacité, comme au début des années 1990 dans les pays de l'Europe de l'Est. En réalité, son application dépend de la nature du jeu entre les acteurs impliqués ainsi que des incitations mises en place pour en assurer les résultats.

Tout d'abord, la nature des institutions a un rôle prédominant dans l'efficacité économique. On a en effet une forte corrélation positive entre la qualité des institutions et le niveau de développement économique (World Bank, 1997; Clague, 1998). Ainsi, dans la tradition de la théorie de Douglas North sur l'économie institutionnelle, Bertin Martens cherche à définir des modèles économiques dans son ouvrage The institutional economics of foreign aid pour anticiper les résultats de l'aide au développement sur les réformes institutionnelles. Il se demande si celle-ci a une réelle efficacité, ou si ce sont en réalité les politiques mises en place par les Etats bénéficiaires eux-mêmes qui ont des effets positifs sur la croissance, indépendamment des flux d'aide qu'ils reçoivent. Il aboutit à la conclusion que la stratégie des agents et le fonctionnement interne des organisations de l'aide peut expliquer les différences de performances économiques. De même, Paul Seabright montre que les interactions entre les différents acteurs au sein même de l'organisation donatrice peuvent influer sur les résultats de la démarche officiellement entreprise par l'organisation. C'est ce qu'il appelle le "principle-agent dilemma": le supérieur politique qui a défini les lignes directrices du projet n'a pas obligatoirement les mêmes objectifs que l'agent de terrain, qui peut quant à lui être influencé par les groupes d'intérêt locaux ou pencher vers des intérêts plus personnels au moment de ses démarches. Son intérêt est d'être bon gestionnaire, et donc d'utiliser au mieux les ressources à sa disposition, alors que l'intérêt de son organisation serait plutôt d'assurer des résultats durables sur le paysage politique du pays récipiendaire.
Toutefois, la question des incitations permet aussi très largement d'expliquer les différences de résultats entre les différentes politiques d'aide entreprises. Effectivement, les approches en termes de projet allouent l'aide en fonction des intrants, alors que la conditionnalité rémunère au résultat. Or comme le montrent Ranis et Mahmood (1992), l'impact de l'aide sur les réformes institutionnelles dépend de la qualité et du poids des incitations sur les pays bénéficiaires. Ainsi, les politiques d'ajustement structurel de la Banque Mondiale ont laissé des traces durables dans les pays auxquels ils s'appliquaient dans la mesure où le suivi des structures budgétaires et de la santé financière des pays a été particulièrement appuyé. Au contraire, après le début de la grande vague de transition économique dans les anciens pays communistes de l'Est, les incitations au changement étaient faibles et les institutions donatrices reprochent toujours à ces Etats de n'avoir lancé de que minces projets de réforme. Cependant, une véritalbe réforme institutionnelles ne peut être menée à bien qu'avec l'accord des acteurs locaux.

2. Mais il n'est de réelle réforme pérenne et acceptable que les réformes impulsées de l'intérieur, avec l'implication pleine et entière des acteurs concernés.

2.1. Des impacts discutables sur le développement

Lorsque des projets traditionnels sont mis en place, les résultats sont clairement identifiables. Au final, on identifiera une route, une école, un hôpital. Le nombre de bénéficiaires pourra être quantifié dans l'évaluation de l'institution réalisatrice du projet. Dans le cas de l'appui aux réformes institutionnelles, les évaluations sont beaucoup plus complexes puisqu'elles passent par des instruments immatériels tels que les lois, les plans d'organisation, le conseil ou le recours au personnel qualifié. Dans ce deuxième cas, l'impact sur le développement n'en devient que plus difficilement quantifiable. En réalité, plusieurs études économiques aboutissent au résultat que l'aide publique au développement influe faiblement sur la croissance des pays bénéficiaires: White (1992), Boone (1994), Tsikata (1998). Burnside et Dollar (2000), quant à eux, estiment que l'aide public au développement a un effet positif si l'environnement politique du pays récepteur est constitué de telle sorte qu'il puisse lui-même être porteur de croissance. Le développement est-il alors causé par l'aide, ou celle-ci n'a-t-elle qu'un effet passif? Pour Dollar et Svensson (1998), les efforts financiers du pays donateur n'ont pas d'impact sur la performance politique des pays récepteurs, mais les résultats dépendent de l'environnement politique domestique.

2.2. Réformes institutionnelles et légitimité politique: pour une appropriation par les acteurs

Si l'impact de l'aide publique au développement sur le développement réel des pays reste faible, peut-elle alors être utilisée pour promouvoir des réformes de l'intérieur ? En réalité, s'interroger sur cette possibilité conduit à la question de la légitimité tout autant qu'à celle de l'efficacité. En effet, il paraît d'abord difficile qu'un pays donateur puisse allouer des ressources à un autre Etat ainsi qu'un appui technique et politique alors qu'il ne connaît pas son système institutionnel. Dans le cas du Cameroun, par exemple, les politiques mises en place pour lutter contre la corruption sont restées relativement sans écho. En outre, comme l'écrit Bertin Martens dans The institutional economics of foreign aid, "institutional reform processes are home-grown and the outcome of domestic, economic and political forces. Donar-financed institutional reform projects transplant "foreign" institutions into a domestic institutional setting." Le risque est alors grand que ces institutions "transplantées" soient rejetées par les systèmes politiques locaux ou même détournés de leur but originel, comme on le remarque aujourd'hui, par exemple, pour de nombreuses institutions d'Afrique sub-saharienne. En fait, B. Martens souligne que la réussite de réformes durables passe nécessairement par le transfert non seulement de jure (formel) des institutions du pays récipiendaire mais aussi de facto: ces institutions doivent être ancrées dans les institutions socio-économiques informelles du pays.En conclusion, l'argent peut définitivement permettre de réformer des institutions. Mais pour garantir le fonctionnement démocratique et pérenne de celle-ci, les acteurs locaux doivent être impliqués à tous les niveaux pour en assurer la légitimité, tandis que la communauté internationale se doit de rester vigilante face à l'usage de ces incitations financières, nécessairement soumises aux intérêts géopolitiques propres au fonctionnement intrinsèque de l'aide publique au développement.

Bibliographie:

BARBIER Jean-Pierre, "Programmes et appui aux politiques sectorielles", Conférence à Sciences Po, 2007.

BOONE P., The impact of foreign aid on savings and growth, Mimeo, London School of Economics, 1994.

BURNSIDE & DOLLAR, "Aid, policies and growth", American Economic review, vol 90 (4), p.847-68, septembre 2000.

CARR S. M., Psychology of aid, Routledge, 1998.

CLAGUE C.H., Institutions and economic development, John Hopkins University, Baltimore and London, 1998.

MARTENS B., The institutional economics of foreign aid, Cambridge University Press, 1999.

QUARLES, KUYT & DOWNING, The hidden crisis in development: development bureaucracies, Amsterdam, Tokyo, Free University Press and United Nations University.

RANIS & MAHMOOD, The political economy of development policy change", Blackwell, Cambridge.

TSIKATA T., "Aid effectiveness: a survey of recent empirical literature",

IMF Papers on Policy Analysis, PPAA/98/1.

WHITE H., "The macro-economic impact of development aid: a critical survey", Journal of Development Studies, vol 21(2), p.163-240.

China - Africa Relations: New Threat or New Opportunity for the African continent ?

President Mbeki of South Africa with President Hu-Jintao of China

Chinese growing interest in Africa's natural ressources is raising a great question on the relationship between the African Continent and fast-growing China. South African President, Thabo Mbeki who does not make in nuance and who is always direct has warned the continent to guard against falling into a "colonial relationship" with China. Africa needs to have a new kind of Partnership based on equal trade and not a replication of the historical relationship with the former colonial powers. This is a new issue to face and African leaders have to think about it very carefully. If they want to benefit from this relationship, African countries can not continue to just export raw materials to the World's fastest growing Economy while importing Chinese manifactured goods. Mr Mbeki, who attended, with 50 other African Heads of State and Governement, the China-Africa Summit last november is aware of the the challenge for Africa. Unfortunately it doesn't seem to be the case for all the other leaders. Anyway, Mr Mbeki has shown the way, the rest have just to follow and build with China a relationship that can benefit to their countries. Two years ago, the South African Institute of International Affairs (SAIIA) featured a special issue of its Electronic Journal on Governance and Innovation on this topic. I would like to share it with you.
Summary:
"China's insatiable appetite for resources comes at a pivotal moment for Africa. Fifteen years after the fall of the Berlin Wall set off a wave of democratisation on the continent, concern for African poverty is rising to unprecedented heights on the global agenda. Africa, consequently, stands at a crossroads. Will it meet this outside engagement passively or actively? The continent has vast deposits of the mineral and energy resources China seeks. But it also has critical points of leverage against Beijing. An active, nuanced policy toward China that balances long-term economic and security interests could accelerate progress on African priorities at home and abroad. But a passive policy that looks no further than feeding China's appetite for raw materials contains grave dangers. China is a key player influencing whether the world averts its eyes from human rights abuses and civil wars. And its growing manufacturing prowess is a direct economic threat to Africa. How Africa responds to China is the subject of this issue."
Read the full report @ the link below:
http://saiia.org.za/images/upload/eAfrica_February_2005.pdf